我国职教资源配置的分析与国际比较

天津市教科院 牛征

一、中国职业教育发展概况

（一）1978至1998年中国职业教育快速发展

据统计，1978至1998年的20年间，中国职业教育在校生人数由88.9万人增加到1039.7万人，增长了11.7倍，中国职业教育在校生占高中阶段在校生的比例，由5.41％上升到52.57％，提高了9.72倍（详见表1）。

1978-1998年中国职业教育在校学生人数

表1 单位：万人

年份	高中阶段教育在 校生合计	中等专业 学校、技工学校、职业高中 在校生	普通高中在校生	职业教育占高中阶段在校生比例（%）
1978	1642	88.9	1553.1	5.41
1998	1977.7	1039.7	938	52.57

（二）“十五”末期职业教育发展规划

“九五”末期，全国高中阶段在校生2700万人，年递增率为6.17％，毛入学率为44.5％。根据教育部规划，“十五”末期，全国高中阶段在校生可达到4800万人，城镇初中毕业生基本升入高中阶段各类教育学校，年递增率为12.45％，毛入学率达62.3％。如果按初中毕业生60％升入职业教育，那么“十五”末期，职业教育在校生将达2880万人。

二、中国职业教育资源配置的分析

中共中央、国务院1993年在《中国教育改革和发展纲要》中指出：“职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。”1994年国务院在《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中，再次明确：“职业教育和成人教育应面向社会需要，在政府统筹管理下，主要依靠行业、企事业单位、社会团体和公民个人举办，鼓励社会各方面联合举办。政府通过专项补助和长期贷款等形式给予必要的扶持。”为中国职业教育资源配置确定了基本框架。建国以来在计划经济下实行的国有行业企业投资职业教育的体制，在社会主义市场经济下正在发生重大变化，研究新形势下行业企业对职业教育投资的新特征，探讨建立与社会主义市场经济体制相适应的职业教育资源配置新体制，是关系职业教育生存发展的重大课题。

中国职业教育按投资主体可以分为两大类，职业高中由教育行政部门投资，普通中专、技工学校由国有行业企业投资。这种投资格局基本延续计划经济下投资格局。此外近年来发展的教育部门与行业企业联合投资，新型经济企业投资，社会团体投资，国办学校改制吸引投资等，都是一些积极探索。

研究改革国有行业企业对职业教育的投资，改善政府对职业教育投资的宏观调控，探索部分公办学校转制改革，在中国职业教育资源配置改革中具有重要价值。

根据调查，当前中国职业教育资源存在的主要问题，有以下几方面：

（一）国家财政拨款职业教育标准较低

据统计，1999年全国职业中学学生预算内教育事业费支出平均标准是1204.10元，普通高中学生预算内教育事业费支出平均标准是1269.31元。生均预算内教育事业费支出，职业中学比普通高中年人均少80.08元。1994年至1996年六年中预算内教育事业费，职业中学比普通高中累计少拨款19.1亿元。

世界银行1988年一项研究认为，发展中国家职业和技术学校生均成本，通常比普通中学生均成本要高153％。中国教育体制中，职业教育与普通高中教育是同一层次的非义务学历教育，仅仅是教育类别的不同。在财政支付上应给予同等待遇，才能使加快发展职业教育的规划予以落实，否则，靠高收费来解决开办费、发展费、事业费，有可能将职业教育推向更加困难的处境。

（二）行业企业对职业教育投资发生转变

1、国有行业企业产值比重相对缩小。1978至1998年，承担普通中专、技工学校投资的国有及国有控股企业，产值的增长及其在当年全部工业总产值比例增长，远远低于全国工业总产值增长及非国有企业在当年全部工业总产值比例的增长。据统计，全国工业总产值1978年为4237亿元，1998年为119048亿元，增长了28.1倍。其中国有及国有控股企业产值1978年为3289亿元，1998年为33621亿元，增长了10.22倍。非国有企业产值1978年为948亿元，1998年为93372亿元，增长了98.49倍。国有及国有控股企业产值在当年全部工业总产值的比例，1978年为77.63％，1998降为28.24％。又据统计，1998年全国五大城市的京、津、沪、渝、穗国有企业产值占所在市全部工业总产值中的比例，分别为42.60％、22.35％、21.60％、23.5％、21.22％（详见表2、表3）。

1978-1998年中国工业总产值及各种经济类企业产值与比例

表2 单位：亿元

年份	工业总产值		国有及国有控股企业		集体企业		个体企业		其它经济类型企业
	产值	比例	产值	比例	产值	比例	产值	比例	产值	比例
1978	4237	100%	3289	77.63%	948	22.37%
1980	5154	100%	3916	75.98%	1213	23.54%	1	0.05%	24	0.466%
1990	23924	100%	13064	54.61%	8523	35.63%	1290	5.39%	1047	4.38%
1998	119048	100%	33621	28.24%	45730	38.41%	20372	17.11%	27270	17.03%

1998年京、津、沪、渝、穗主要经济指标

表3 单位：亿元

项目	北京	天津	上海	重庆	广州
全部工业总产值（当年价）	2027.02	2562.62	5919.35	1288.00	2512.70
500万元以上	1991.96	2068.51	4926.09	766.79	2217.44
国有经济	863.46	572.64	1278.56	303.27	533.09
集体经济	301.14	560.23	467.56	73.86	201.05
股份制经济	185.29	57.92	100.72	16.65	80.75
“三资”经济	611.35	844.58	787.89	83.13	997.44
国有经济占全国工业总产值比例	42.60%	22.35%	21.60%	23.55%	21.22%

2、国有行业企业教育机构精减，职能改变。计划经济时，中专、技校的经费由投资办学企业或地方财政部门划拨；市场经济下，许多中专、技校的主管局、公司由政府职能部门改为自负盈亏的行业总会或企业公司。在机构改组中，原设置的职业教育处、室削减或撤消，有的仅在人事部门设一人兼管教育。教育管理职能明显减弱。这些局、公司对学校的经费拨付一再削减，一般只给教职工人头费的40-50％，其余人头费和事业经费由学校自筹。一些国有企业实行合资或股份制后，也不再承担原中专、技校办学所需经费。还有相当一批处于亏损严重的国有企业，已无力向学校支付办学经费。许多职业学校的经费，不仅没有做到逐年增长，反而逐年削减。一些国有行业企业投资的学校处于“断奶”或“半断奶”极度困难的状况。20世纪90年代，正值中国高中阶段生源高峰，中等职业教育迅速扩大，经费的需求与供给差距日益加大。

3、国有行业企业对职业教育支撑产生分化。建国几十年来，中国职业教育的投资主体为职业教育的创办、生存和发展做出了重大贡献，为职业教育投入了大量资金、物质、人力，提高了办学功能和资源利用效率。

在由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，一些行业企业在本身亏损、效益下降的困难条件下，仍关心和支持学校的生存与发展，千方百计向学校提供一定经费并参与学校改革。当经济体制中多种经济成分发展日益加快，国有行业企业对职业教育的支撑，出现了下述四类分化：

第一类是效益好或比较好的行业企业。这类企业能给学校较充足的经费，这些行业企业处于国际国内经济竞争的前沿，规模较大、技术水平较高。企业把人力资源开发当作占有竞争优势的重要条件，重视对教育的投入。这类行业企业投资的学校办学条件不断改善，办学水平日益提高。

第二类是改革起步较早的企业。这类企业有的部门机构已经进行了重组和优化组合，新产品已开发并投放运行，企业需要加强人力资源开发以提高综合实力，对行业企业投资的高等、中等职业学校进行结构布局调整，实行一套人马、几块牌子、多种功能，提高了办学功能和资源利用效率。

第三类是经营困难的行业企业。这类企业基本不给学校提供经费，这些行业企业处于停产或半停产状态，效益滑坡，亏损严重，企业职工大部分下岗自谋职业，有的靠出租场地、车间、办公楼维持发放退离人员工资，基本无力向学校投资。这类行业企业所投资学校，通过调整专业、改换校名或与中专、大专学校联合办学招纳生源，靠收费维持生存。

第四类是已被撤消的行业部门。这类行业部门在机构改革中并入政府主管部委，由这些局所主办的中专学校，不能从政府部委那里得到经费，学校没有任何事业经费和人员经费，完全靠收取学费维持办学。

4、国有行业企业对职业教育产出利用率降低。20世纪末，国有行业企业在产业结构调整中，人员出现大批结构性失业，严重制约了企业对新生劳动力的吸纳。由行业企业主办学校的毕业生已基本改变到学校的投资企业就业模式，更多的经过劳动力市场去谋职就业。“三资”企业以高薪吸引人才，造成职业学校毕业生对“三资”企业的流动，国有行业企业对职业学校投资成为一种“赔本”性投资。

上述几种因素，造成了国有行业企业对职业教育投资的萎缩，职业教育生存发展面临前所未有的危机。

（三）非国有企业尚未成为职业教育投资主体

如表2显示，非国有的集体、个体和其它经济类型企业产值，从1978年的948亿元，上升到1998年的93372亿元，占当年工业总产值的比例由22.37％上升到72.55％。京、津、沪、渝、穗非国有企业产值在当地全部工业总产值的比例，接近78％左右。这些新的经济增长点，并没有成为职业教育投资新的主体。

随着劳动力市场化的成熟，中小企业、私营企业和自主谋业将吸纳大量就业者，成为新生劳动力就业重要去向，而这些企业规模偏小，一般不具备自己办学的条件。根据中科院社会学所等部门1998年对全国21个省、250个市、县、区的1947家私营企业调查，私营企业资本规模相当分散，平均实有资本为293.5万元，50万元以下的企业占25.1％，100至100万元企业占25.6％；人员规模比较小，企业职130人以下的占48.4％，30至100人的占27.2％。采取切实可行的办法，使众多的小企业、私营企业、个体企业成为职业教育投资主体，应当成为职业教育投资体制改革的重要内涵。

（四）社会力量投资职业教育规模较小

据统计，1997年底，全国中专学校有4143所，职业中学有10047所，社会力量举办的中专学校1036所，职业中学689所。社会力量举办的中专学校占全国中专学校比例为25％，社会力量举办的职业中学占全国职业中学比例为6.8％。

（五）个人直接成本职业教育偏高

据统计，1997年，以学杂费为主要形式的教育个人投资，全国职业教育人均为672.67元（其中职业中学人均360元，技工学校人均362元，中专学校人均1296元）。普通高中人均383元，职业教育学杂费人均高于普通高中310.67元。人均高出比率为81.11％，交纳学杂费是教育成本的重要组成部分，是影响个人教育需求的因素之一。中国作为发展中国家，人均纯收入和人均消费水平仍比较低。据统计，1998年全国城镇人均可支配收入5425元，全国农村人均可支配收入2162元，按世界标准分类，有50％的城镇居民收入在中等及其以下水平。农村居民人均收入都在低收入或最低收入水平上。全国人均教育消费支出，1998年是275.01元，教育消费占消费性支出的比例为6.35％。成本是决定教育价格的基本因素。西方人力资本理论认为，在其它条件不变的情况下，个人教育需求与教育价格成反比；价格高，则需求受到抑制；价格低，则需求膨胀。较高的学杂费，加重职业教育学生的费用负担，对学生接受职业教育抑制程度就越大。在中国，对于广大中低收入水平家庭，较高标准的职业教育学杂费，必然对职业教育需求产生抑制影响。预期个人收益职业教育远不如普通高中，个人直接成本职业教育则高于普通高中，这是近年来职业教育滑坡的因素之一。

三、国外职业教育资源配置的特征

1、依靠法规规范职业教育投资。美国1946年的《乔治·巴顿法案》提出对职业教育提供财政补助，使职业教育的发展超过普通中等教育。1962-1976年曾四次通过有关修正案，其中1963年肯尼迪提出并经国会批准的《职业教育法案》影响很大。1968年美国国会通过的《职业教育修正案》明确提出，国家负有向社会上大部分人提供良好的职业教育的义务。联邦资助的对象，扩大到包括为残疾儿童开设的课程及英语能力有限的人提供的职业教育。对公立、私立学校都提供资助。

联邦德国政府通过向雇主收税，成立基金，用于职业教育专门支出。对企业内职工培训费规定，在市场条件许可的情况下，企业培训经费计入产品的成本。企业可以从徒工在受训期间创造的部分价值中收回培训费。凡在学校和企业完成了职业教育学业者，可以从企业获得部分教育补贴。

法国1971年通过的《终身教育法》规定：“凡雇员超过10人的企业主必须拿出工资总额的1.1％以上作为继续教育的费用”。1976年又将此比例上升到2％。要求各企业交纳“成人职业培训税”和“学徒税”，对办学和接纳学徒的企业，减免培训税和学徒税。

新加坡1988年决定，向所有企业征收教育补助金，金额相当于企业应付职工薪金总额的1％。职业技术学校经费主要由国家财政拨付，包括经常性维持费和发展费。学生入学交纳一定学费，一般占培养成本的20％。

韩国1980年12月1日国会通过《教育税法》，用多种形式向纳税者征收不同比例的税收。1987年将占GNP5％的教育财政，优先用于职业高中，实现设备现代化。1997年开始，国家财政经济院、教育部、劳动部、通商产业部每年筹集2500韩元（相当25亿人民币）建立“人力开发基金”，支持在中小企业终生就业人员接受职业教育，取得资格证。规定300人以上的企业必须提供在职培训，否则要向政府交纳培训费。办学企业减免税收。

2、运用经济手段调整投资方向。韩国1970年职业高中和普通高中的比例为51.02∶48.98。进入20世纪80年代后期，职教停滞甚至滑坡。1995年，职业高中在校生占高中阶段的比例为42.24％。韩国为保证经济发展所需人才的充足、合格，采取了一系列措施促进职业教育发展。到1998年，职业高中与普通高中招生比例达50∶50。主要措施有：1、政府的财政拨款和财政支援，职业高中多于普通高中；2、职业高中学费低于普通高中；3、职业高中学生奖学金高于普通高中，学生减免的费用多于普通高中等等；

3、实施教育输出赚取外汇。近10年来，澳大利亚政府及各类学校，都把教育当做一种特殊商品，通过教育输出，为国家赚取外汇。澳政府计划到2010年创汇60亿澳元。澳大利亚的教育输出，职业教育是强项专业。招收非英语国学生来澳留学，进行大学职业教育的学历教育，或进行一年、半年、一周、几天的短期培训，收取高额学费，引进外汇，投资职业教育。

我国已全部履行完毕加入WTO的程序，成为世贸组织成员国。加入WTO，我国将严格按照国际在经贸领域的通行规则办事，认真履行各项开放市场的承诺，逐步实行对外国投资者的国民待遇。因此，借鉴市场经济国家职业教育资源配置的通行做法，改革中国职业教育资源配置方式，必将为中国职业教育资源配置打开一条宽敞通路。

选自《职教论坛》2002年第1期